国有土地上房屋征收决定符合公共利益需要的认定

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）自2011年制定实施至今，由此产生的争议及引发的行政诉讼案件，也越来越多，案件数量占据了法院行政诉讼案件相当比例。在司法实践中，对相关征收决定是否符合公共利益需要常存有较大争议，亦是该类案件审判中的难点。本文拟对此问题简要加以分析，并提出建议，以期为相关征收补偿案件的司法审查，提供些许参考。

普遍认为，《征收补偿条例》在立法上的最大突破，在于将房屋征收严格限定在“出于公共利益的需要”这个排他的理由，由此可见，征收决定是否符合公共利益需要，是法院及检察院判断被诉征收决定是否合法的首要实体条件。

     《征收补偿条例》第8条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定，必须以为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要为前提。并通过列举的方式，界定了“公共利益”的立法内涵，即“（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

      尽管《征收补偿条例》以列举方式确定了六种公共利益需要情形，但对于公共利益需要的认定仍有模糊之处，特别是该条第（五）项的规定过于概括，常成为诉讼当事人诉争的焦点。

有人主张只要国有土地上房屋征收中，特别是在对旧城区改建中存在商业开发等营利行为的，即应认定不属公共利益需要，对此类征收行为，法院应当撤销或确认违法乃至确认无效。

      笔者认为，就我国的具体国情而言，工业化、城镇化，让人民群众过上美好生活，经济社会发展、国家现代化的必然趋势，符合广大人民群众的根本利益。现实中，不宜简单地以是否采用了市场化运作方式、征收项目后续是否营利，作为认定征收决定是否符合公共利益需要的标准。因为公共利益与商业利益并非完全对立，两者经常存在交叉。但同时也应看到，确实存在个别征收项目打着旧城区改建等招牌，但实际并不符合公共利益需要的情况。

      笔者建议，可结合《征收补偿条例》第9条的规定，来对司法实践中的公共利益需要的不够明确之处，进行界定。

      《征收补偿条例》第9条规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”根据前述规定所列规划制定的法定要求依法作出的前述规划的本身，即应当符合公共利益要求，前述规划在未经法定途径被认定为不符合公共利益的情况下，法院应当推定这些规划符合公共利益要求。

      因此，如征收决定公共利益需要方面存在模糊性，一般情况下，可以将《征收补偿条例》第9条规定的条件与第8条一起作为并行条件，来进行审查，而不是仅将第9条作为确认征收决定是否属公共利益需要之后的后续审查条件。即如果征收决定虽在形式上符合《征收补偿条例》第8条的规定，但在实质上仍难以判断征收决定是否符合公共利益需要的，只要其同时符合第8条、第9条的规定，对于该征收项目属公共利益需要，应予认可，反之，则应当认定不符合公共利益需要，并据此作出相应的司法审查结果。

（作者单位：江苏省高级人民法院行政审判庭）

编辑：王倩

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