遵循能动检察理念 提升轻罪治理质效

提高轻罪治理水平和质效，意味着必须改革与犯罪态势不相适应的治理方式，构建起完备的轻罪治理体系，提高轻罪治理现代化程度。这是促进国家治理现代化、提升国家治理效能的必由之路。

 随着轻罪治理的深入，作为一种非监禁刑罚执行方式，社区矫正在轻微犯罪案件执行中的角色将会日益凸显。检察机关应当积极探索社区矫正巡回检察等新模式，凝聚监督合力，落实科技赋能，促进社区矫正监督的规范化和有效化。

深圳大学特聘教授

卞建林

随着我国刑事案件犯罪结构发生显著变化，轻罪案件数量相对明显增多，提高轻罪治理水平和质效无疑具有重要意义。作为国家法律监督机关，检察机关在犯罪治理中具有特殊地位和重要权能，应当重视和发挥检察机关在轻罪治理中的关键作用，提升轻罪治理水平，促进轻罪治理科学发展。

轻微犯罪比重不断上升

占据犯罪结构主导地位

犯罪总量是犯罪态势的最直观反映。近20年来，我国刑事案件总量不断增加，检察机关受理审查起诉刑事犯罪从1999年82.4万人增加到2019年220万人，显示了我国的总体犯罪态势。然而，仅仅关注犯罪总量是不够的，全面准确把握犯罪态势，还需要对犯罪内部结构加以分析。

根据刑法规定，严重刑事犯罪一般是以三年有期徒刑作为量刑起点，与之相对应，刑事诉讼法也是以三年有期徒刑作为案件能否适用速裁程序的判断标准。为契合刑事立法精神，适应刑事司法实践情况，理论上宜以三年有期徒刑作为重罪与轻罪的分界线。凡处三年有期徒刑及以下刑罚的，为轻罪，其中，处拘役及以下刑罚的，属于微罪。依循上述划分标准并结合相关数据可以发现，我国犯罪结构近年来发生了明显变化：重罪数量和占比持续下降，轻罪数量和占比不断上升。故意杀人、抢劫等严重暴力犯罪是典型重罪。相关数据显示，1999年至2019年期间，检察机关起诉严重暴力犯罪从16.2万人下降到了6万人。相比之下，被告人被判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件占比从54.4%上升到了83.2%。可见，虽然我国犯罪总量不断增加，但危害性大、影响恶劣的重罪案件逐渐减少，这是犯罪治理初显成效、社会治安向好发展的表现。更为重要的是，轻微犯罪比重不断上升，占据犯罪结构的主导地位。

在轻微犯罪增长过程中，新类型轻微犯罪的比例尤为突出。自1997年以来，我国刑法和十一个刑法修正案中有近80%的新增罪名都属于轻微犯罪。以危险驾驶罪为例，2019年，危险驾驶罪取代盗窃罪成为刑事追诉第一罪。2021年1月至9月全国检察机关办案数据显示，危险驾驶罪持续位居起诉罪名的第一位，占所有起诉人数20%左右。其他新类型轻微犯罪，如高空抛物罪等也出现增加趋势。轻微犯罪，特别是新类型轻微犯罪，已经成为当下犯罪治理的重点。

提高轻罪治理水平和质效的重要性

推进国家治理体系和治理能力现代化是我国的重要发展目标。犯罪治理，作为国家治理的重要组成部分，直接影响着国家治理现代化目标的实现。国家秩序井然，社会安定祥和，人民安居乐业，是犯罪治理的理想境界。而占犯罪结构主导地位的大量轻微犯罪的治理，是实现犯罪治理现代化的关键。提高轻罪治理水平和质效，意味着必须改革与犯罪态势不相适应的治理方式，构建起完备的轻罪治理体系，提高轻罪治理现代化程度。这是促进国家治理现代化、提升国家治理效能的必由之路。

新时代人民群众对于社会治理有着新要求、新期待。虽然相比重罪案件，轻微犯罪危害性较小，但轻微犯罪具有常见多发、数量大的特点。在日常生活中，人民群众最有可能接触的、对其生产生活影响更广的，往往不是重罪案件，而是时常发生在身边的轻微犯罪案件。也正因如此，人民群众对犯罪治理情况、社会安全程度的切身感受，基本上都是透过这些轻微犯罪产生的。因此，提高轻罪治理水平和质效，是对人民群众更高安全期待的切实回应，是维护社会公正、促进良善司法、努力让人民群众感受公平正义的必然举措。

轻罪治理面临着新的问题和挑战。不同于重罪案件，轻微犯罪本身危害较小、罪责更轻，犯罪人认罪悔过可能性较大、再次犯罪概率偏低、重新融入社会较快，社会关系较好修复，因而，有必要对轻微犯罪采用符合其特点的特殊治理方式。但是，我国目前并未进行明确的犯罪轻重分层，精准治理的意识和实效不足。受长期重罪治理惯性的影响，我国轻罪治理还没有形成完整的、专门的治理体系。司法实践中，轻微犯罪案件程序适用不够宽缓、刑罚执行过于严苛等现象时有发生。此外，当前新类型轻微犯罪明显增加，这些新类型轻微犯罪出现晚、情况新，立法规定和司法经验均显不足，轻罪治理面临一定挑战。提高轻罪治理水平和质效是解决问题、应对挑战的必然选择。

检察机关在轻罪治理中的

职责担当和作用发挥

能动检察是检察理念的重要创新，是检察机关在新时代、新阶段有效履职的思想导向。作为犯罪的追诉者、诉讼的监督者，检察机关在轻罪治理中的作用非常关键，是提高轻罪治理水平和质效的重要力量。在参与轻罪治理过程中，检察机关应当遵循能动检察理念，增强责任感和使命感，积极作为，展现检察担当和治理智慧，助力轻罪治理做好做优。面对轻罪治理新局面，检察机关应当立足检察职能，从以下方面切实发挥应有作用：

深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，降低轻微犯罪羁押比例。2021年4月，中央全面依法治国委员会把“坚持少捕慎诉慎押刑事司法政策”列入了年度工作要点，标志着少捕慎诉慎押由一种检察司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。2022年1月，全国检察长（扩大）会议召开，张军检察长强调，要“深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策”。“少捕”“慎押”都是关于羁押强制措施适用的要求。司法实践中，对于轻微犯罪落实少捕、慎重羁押有着特殊功用：由于犯罪嫌疑人犯罪情节较轻、主观恶性不大，对其减少羁押强制措施适用，在加强司法人权保障的同时，有利于促进其改造，更好地帮助其回归社会；羁押需要耗费大量司法资源，若羁押率居高不下，原本有限的司法资源就会更加紧张，降低轻微犯罪羁押比例，有利于节约司法资源并实现优化配置，将这部分资源分配到重罪案件办理上；减少羁押适用，能够减轻犯罪嫌疑人的敌意和对抗，从而有利于减少社会对立面，促进社会和谐稳定。基于此，检察机关应当进一步深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，具体而言：首先，重视诉讼观念更新。检察机关应当充分认识到，少捕慎诉慎押是宽严相济刑事政策在捕、诉环节的深刻体现，努力更新观念，切实贯彻落实。其次，加强羁押必要性审查。对于轻微犯罪案件，检察机关应当建立更加细化、科学可行的审查标准。在审查时，检察机关应当以社会危险性为重点，合理利用听证程序，开展实质化审查，依法准确作出决定。同时，还应当建立定期审查机制，落实全程化审查，及时变更、撤销不必要的羁押措施。

用好不起诉权，实现轻微犯罪审前分流。轻罪治理需要立法与司法协调推进，当下我国刑事立法愈加严密，轻罪化现象较为突出。对此，司法必然要有所回应，要重视构建轻重分离、繁简分流、快慢分道的诉讼机制，做好轻微犯罪案件诉前分流。检察机关享有起诉裁量权是现代公诉制度的重要特征之一。检察机关正确行使起诉裁量权，重视起诉的必要性、合理性，对符合条件的轻微犯罪案件依法作出不起诉决定，是在审前阶段分流轻微犯罪案件的关键。充分发挥不起诉权对轻微犯罪案件的审前分流和过滤作用，是轻罪治理的重要内容，也是诉讼发展的必然趋势。当下，要在现行法律框架下加强酌定不起诉的适用。检察机关要深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，进一步统一酌定不起诉适用标准，对立法中“犯罪情节轻微”“不需要判处刑罚或免除刑罚”的表述进行细化解释，提高适用的准确性。同时，应简化不起诉适用程序，调动检察机关适用不起诉的积极性。此外，检察机关还可以借助案例指导制度，增加发布轻微犯罪案件适用酌定不起诉的相关案例，加大指导力度，促进法律适用。

贯彻落实认罪认罚从宽制度，提高轻罪案件量刑建议水平。2018年修改后的刑事诉讼法正式确立了认罪认罚从宽制度并在实践中全面推进。在认罪认罚从宽制度中，量刑建议不再由检察机关单方面作出，而是以控辩协商方式生成，是双方诉讼合意的集中体现，在性质、效力等方面与非认罪认罚案件量刑建议有着很大差异。正因如此，抓好量刑建议成为贯彻落实认罪认罚从宽制度的关键所在。提高认罪认罚轻罪案件的量刑建议水平，无论是对于推进认罪认罚从宽制度落实，还是发展完善轻罪治理，都有着现实必要性。

在贯彻落实《人民检察院办理认罪认罚案件开展量刑建议工作的指导意见》基础上，检察机关应当进一步做好认罪认罚轻罪案件的量刑建议工作：首先，应当重视提高认罪认罚轻罪案件量刑建议质量。认罪认罚轻罪案件大多案情简单、证据充分、争议不大，检察机关一般应当提出确定刑量刑建议。为此，检察机关应当细化量刑指南，加强能力培训，并充分利用大数据等辅助手段，提高认罪认罚轻罪案件量刑建议质量。二是检察机关应当加强量刑建议生成过程中的权利保障。轻罪案件虽然轻微，但检察机关在落实认罪认罚从宽制度中，不能忽视被追诉人的权利保障。检察机关应当切实履行权利告知义务，积极探索证据开示制度，以保障被追诉人的知情权。要尊重被追诉人诉讼主体地位，尊重被追诉人意思自治，保障被追诉人的选择权、表达权等。要重视辩护律师和值班律师参与，认真听取辩方意见，保障律师依法履职。

强化刑事执行监督，把好轻罪治理最后一关。刑事执行是刑事诉讼活动的最后阶段，是实现刑罚的重要环节。为确保轻微犯罪案件执行的正确实施，检察机关应当强化刑事执行法律监督，把好轻罪治理在诉讼领域的最后一关。

2021年6月，党中央专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（下称《意见》），就加强检察机关法律监督工作提出新要求。《意见》中有关刑事执行监督的内容，理应作为检察机关加强轻微犯罪案件执行监督的有力指导。例如，《意见》指出，要“健全对监狱、看守所等监管场所派驻检察与巡回检察相结合的工作机制”。“派驻+巡回”检察模式实现了两种检察方式的互补，有利于形成更加全面、高效的监督。下一步，应当完善巡回检察方式，明晰职能定位、细化办案程序，在此基础上促进派驻检察与巡回检察的有机结合，以强化对在监狱、看守所执行的轻微犯罪案件的法律监督。又如，《意见》指出，要“加强对社区矫正的监督”。随着轻罪治理的深入，作为一种非监禁刑罚执行方式，社区矫正在轻微犯罪案件执行中的角色将会日益凸显。因此，社区矫正将成为检察机关加强轻微犯罪案件执行监督的重点领域。检察机关应当积极探索社区矫正巡回检察等新模式，凝聚监督合力，落实科技赋能，促进社区矫正监督的规范化和有效化。

（作者分别为深圳大学特聘教授卞建林、中国政法大学刑事司法学院博士研究生李艳玲）

编辑：陈冰娟

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